县级预算执行审计面临的矛盾及对策

　　自从我国开展本级预算执行情况审计以来，对强化审计机关的权威性，增强对本级预算执行情况审计监督的时效性，以及提高地方政府理财的合法合规性等，都发挥了积极的促进作用。但是，在审计方式、手段和人力资源方面，还存在一些亟待解决的问题。 

　　一、预算执行审计面临的矛盾和问题
    
　　总结十几年的预算执行审计工作实践，笔者认为预算执行审计主要存在以下四个方面问题。

　　（一）审计体制上的问题

　　现行体制上的问题是制约预算执行审计发挥应有作用的根本性问题。从审计的管理体制上说，地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导。这种双重领导的管理体制，使得被审计的政府各部门与审计机关同属于一个领导，具有同一隶属关系和共同利益，不可避免地对审计的独立性产生影响。主要表现为“四难”：第一是审计问题反映难。由于审计机关主要是受地方政府的领导，对审计发现的重大问题，往往首先要向本级党委和政府汇报，要从维护本级党委政府的“形象”出发来考虑问题是否反映和如何反映，一些问题往往被压了下来。第二是审计问题处理难。当地方利益与国家利益发生矛盾时，地方领导往往会站在本地区的角度，顾及方方面面的利益和“面子”，对问题处理进行一定的干预，最终形成审计处理结果的避重就轻、就事论事。第三是审计结论执行难。对审计结论的执行，经常遇到被审计单位推诿、回避或拖着不执行的情况。这些问题，使地方审计机关审计执法的独立性大打折扣，一定程度上影响了审计执法力度和审计作用的发挥。第四是全面审计难。按照现行体制的规定，国家税务局在地方的各级机构不属于地方审计机关的审计对象。因此，地方审计机关对国家税务机关征收的税收中的地方财政收入部分不能进行核实，势必影响审计内容的完整性。

　　（二）审计技术手段上的问题

　　随着计算机技术的广泛应用，会计电算化已在各地普遍展开，手工记账已成为历史。但许多县级审计机关的审计技术手段却远远滞后，主要表现在硬件、软件和人员三个方面。一是硬件配备落后。基层审计机关的硬件配备远落后于财税部门，计算机配备档次低，设备陈旧，特别是计算机网络建设方面差距更大，远不能达到计算机审计和网络远程审计的目标要求。二是软件开发利用滞后。目前能在审计系统广泛应用的审计软件少之又少，而财税系统的应用软件已相对比较成熟。三是人力资源单一。基层审计人员普遍存在懂审计不懂计算机、懂计算机不懂审计的“缺腿”现象，基层审计机关自身培训提高的能力有限，充实审计力量难度较大。审计技术手段的滞后，远不能适应现代财务管理技术的发展要求，限制了审计监督的深度和广度，同时也影响了审计效率的提高。

　　（三）审计方式上的问题

　　笔者认为，目前开展的预算执行审计，严格讲应该称为决算审计。为什么这样说？因为从理论上讲，“预算执行”审计应该包括从预算编制到预算执行过程两部分内容，即一审“预算”，二审“执行”。审“预算”，就是审查预算编制的依据和标准是否充分、合理，内容是否合规合法、真实可靠和完整。审“执行”，就是审查预算单位是否严格执行预算，是否存在擅自调整预算的情况，有无隐瞒截留和转移财政资金等问题；审查其各项收入是否真实、合法、完整，是否严格执行“收支两条线”规定，有无隐瞒截留、转移坐支或私设“账外账”、“小金库”等问题；审查其各项支出是否真实、合理，有无挤占挪用、挥霍浪费等问题；审查其财务报告是否真实、完整和有关经济活动是否合法、有效。而目前的预算执行审计不但预算编制环节没有介入，而且预算执行过程也未介入，实际上是戴了“预算执行审计”的帽子，实施的却是“决算审计”。这种只审结果、不审过程的审计监督方式，难以促进财政预算职能作用的发挥和审计机关职责的有效履行。

　　（四）审计人力资源上的问题
　　
　　基层审计机关普遍存在人员少、任务重的矛盾，在预算执行审计中这一矛盾表现得尤为突出。就县级情况而言，每年的预算执行审计必须赶在4月中旬左右人大常委会开会前完成。要想在短时间内完成财政、地税和国库的审计，并延伸一定比例的预算单位和纳税户，加之一些专项审计或审计调查要同期进行，其难度可想而知。要如期完成审计任务，就得赶时间，这就难以保证问题的查深查透，势必在一定程度上影响审计工作的质量。

　　二、对策和建议

　　要克服目前预算执行审计中面临的矛盾和问题，不是一朝一夕的事情，也不是单靠审计机关自身就可以克服的，需要方方面面的配合和协调。

　　（一）关于解决体制方面问题的对策和建议

　　笔者认为，体制上的矛盾是制约审计职能充分发挥的关键。因此，解决体制上的问题十分重要。一是要改革现行审计体制模式，由“行政型”向“立法型”转变。国家审计机关应隶属于全国人民代表大会，对人大负责，直接向人大提出报告；地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大负责并报告工作。只有这样，才能在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为审计监督创造有利的法制环境。二是在现行审计体制不变的情况下，应加强“上审下”和“交叉审”的力度。通过“上审下”和“交叉审”，可以最大限度地减少行政干预，增强审计揭示问题的广度和深度。

　　（二）关于解决审计技术手段滞后问题的对策和建议 

　　一是加大硬件建设力度。建议由省级审计机关出面，统一标准和要求，在行业内部自上而下推进审计硬件建设；或者征得省级政府同意，以政府名义下文，提出近远期规划，统一目标要求，推进这项工作。二是集中力量进行审计软件研究开发。建议由审计署组织全国审计和计算机精英力量，在统一标准和规范的基础上，进行计算机审计软件的开发研制，并逐步推广。三是采取措施更新审计人员的知识结构和审计机关的人员结构，以适应现代审计工作的需要。首先，要下大决心引进高层次、高素质和掌握相应专业知识与技能的专门人才，充实审计人员队伍，改变现有的人员结构状况。其次，要自上而下统一制定现有人员的培训计划，全面提高现有人员的技术能力，培养复合型人才。

　　（三）关于解决审计方式不合理问题的对策和建议

　　一是从预算编制入手，开展预算编制审计。预算编制审计就是在财政部门编制的预算草案报政府之前，由审计部门进行审计。审计的重点有三：第一审查部门预算编制是否经过“两上两下”的程序；第二审查部门预算是否按零基预算方法编制，是否改变了“基数加增长”的编制“增量预算”的做法；第三审查部门预算编制内容是否完整、真实和细化，各项收入是否全部纳入了预算，行政性收费和预算收入是否列明了具体单位和项目，各项支出是否真实、准确，特别是要审查项目支出是否符合部门事业发展的方向，是否存在为弥补本部门的工作经费不足而多报、虚报或重复申报项目支出等。通过对预算编制的审计，强化预算的约束和预算分配的透明度，促使有限的财力分配更趋合理，从机制和源头上促进财政资金的有效分配。二是探索建立预算审签制度，监督预算执行的全过程。预算审签是审计机关就有关预算单位反映预算执行情况的财务报告进行审查，并发表审计意见的一种行为，其目标是审查预算单位执行国家预算的合法合规性，以及反映预算活动资料的真实性，并对预算单位编制的预算执行报告发表意见。这就要求审计监督必须从预算编制入手，监督预算执行的全过程，才有可能对被审计单位预算执行情况发表较为客观公正的审计意见。为此，要积极探索建立预算审签制度，实行全过程审计监督。具体操作中，可由预算执行部门、单位每月将财务报告(会计报表)报送审计机关，由审计机关对财务报告进行审查，并于年度终了时对年度财务报告提出审计意见，提交给人大、政府和财政部门，财政部门据此批复决算和安排下年预算。

　　（四）关于解决审计人力资源匮乏问题的对策和建议

　　解决审计人力资源匮乏的问题，除了积极引进人才，加大现有人员的培训，加快培养复合型审计人才的步伐外，一是采取“兵团作战”的方式，全员参与。特别是对人员较少的县级审计机关，在预算执行审计的安排上，要采取统一人员分工、统一组织调度等手段，采取“兵团作战”的方式，集中力量打“歼灭战”，在规定时间内完成预算执行审计工作。二是实行预算审签制度，分散工作压力。通过实行预算审签制度，把对预算执行情况的审计监督工作分散到不同科室和不同时间段，可以较好地克服人员少与任务重的矛盾，提高审计监督的效率和质量。